Legalisasi Kasino di Indonesia: Risiko yang Layak Diambil?

Akhir-akhir ini, Galih Kartasasmita, anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) Indonesia, memicu perdebatan publik dengan mengusulkan legalisasi kasino. Dianggap sebagai strategi ekonomi "di luar kebiasaan", inisiatif ini bertujuan untuk mendiversifikasi sumber pendapatan nasional di luar ekstraksi sumber daya alam dan menanggapi lonjakan perjudian daring. Pihak yang mendukung berargumen bahwa kasino legal dapat memberikan pendapatan yang signifikan, menciptakan lapangan kerja, dan meningkatkan regulasi, sementara kritikus menyuarakan kekhawatiran tentang potensi konsekuensi sosial dan moral. Mampukah legalisasi kasino menjadi jalan pintas Indonesia menuju pertumbuhan ekonomi, atau hanya mengalihkan biaya sosial dari tingkat informal ke tingkat institusional?

Kartu dari Masa Lalu

Sejarah perjudian legal di Indonesia kembali ke masa pemerintahan progresif Ali Sadikin di Jakarta antara tahun 1966 dan 1977. Sadikin menerapkan kebijakan pragmatis yang mencakup pemberian izin kasino dan bentuk perjudian lainnya untuk menghasilkan lebih banyak pendapatan bagi pembangunan ibu kota. Selama periode ini, beberapa kasino beroperasi secara legal di Jakarta, berkontribusi signifikan terhadap anggaran pemerintah daerah dan menarik wisatawan internasional. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) DKI Jakarta melonjak hampir 77 kali lipat hanya dalam satu dekade (DDTC News, 2024). Era ini mewakili momen unik dalam sejarah Indonesia ketika pragmatisme ekonomi untuk sementara mengatasi keberatan agama dan budaya terhadap perjudian. Namun semua hal baik pasti berakhir, kebijakan ini kemudian berakhir mendadak ketika tekanan agama dan politik menyebabkan larangan pada akhir 1970-an, mendorong perjudian ke dalam ekonomi bayangan, ruang yang tidak diatur dengan baik, tidak dikenakan pajak, di mana operator ilegal berkembang.

Melempar Dadu

Ketergantungan Indonesia yang terus-menerus pada ekstraksi sumber daya alam, terutama batu bara, kelapa sawit, dan mineral, membuat kesehatan fiskal negara rentan terhadap volatilitas harga komoditas global. Kerentanan ini tercermin jelas pada awal tahun 2025, ketika total pendapatan pemerintah untuk Januari dan Februari turun 20,8% year-on-year menjadi Rp316,9 triliun, mengakibatkan defisit anggaran awal. Yang paling menonjol, penerimaan pajak merosot 30,2% menjadi Rp187,8 triliun, penurunan yang menurut Kementerian Keuangan disebabkan oleh moderasi harga komoditas ekspor utama seperti batu bara, nikel, dan minyak mentah (Reuters, 2025). Ketergantungan yang berlebihan pada sektor ekstraktif membuat perencanaan fiskal tidak dapat diprediksi dan tidak berkelanjutan secara lingkungan. Legalisasi kasino, di bawah regulasi ketat, oleh karena itu menawarkan alternatif pendapatan non-ekstraktif yang kurang rentan terhadap guncangan global.

Meskipun perjudian secara resmi dilarang di Indonesia, bentuk ilegal dari tempat slot bawah tanah hingga taruhan daring tersebar luas dan sangat aktif. Menurut PPATK (Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Keuangan), total uang yang beredar dalam kegiatan perjudian daring di Indonesia mencapai Rp283 triliun pada akhir kuartal ketiga 2024, dengan setoran total Rp43 triliun (Tempo, 2024). Aktivitas ekonomi yang tidak diatur ini mengonsumsi sumber daya nyata dan mempengaruhi mata pencaharian, tetapi tidak memberikan manfaat pajak atau kebijakan formal bagi pemerintah dan masyarakat. Lebih buruk lagi, ekonomi perjudian bawah tanah mendorong perilaku mencari rente, di mana aktor kriminal atau bahkan politik mengambil keuntungan dari ambiguitas hukum untuk meraih keuntungan tanpa berkontribusi pada kesejahteraan publik.

Teorema Coase menyatakan bahwa jika hak properti didefinisikan dengan jelas dan biaya transaksi rendah, aktor swasta dapat menegosiasikan solusi untuk eksternalitas tanpa intervensi pemerintah. Namun, dalam konteks perjudian, kondisi ini jarang ada. Bahaya dari perjudian, seperti keluarga hancur, kehilangan produktivitas, dan penurunan kesehatan mental, sulit diukur, membuat negosiasi swasta tidak mungkin. Oleh karena itu, intervensi pemerintah menjadi penting untuk melegalkan dan mengaturnya secara ketat dengan cara yang mengurangi dampak buruk pada masyarakat.

Selain itu, kasino legal dapat menarik lebih banyak investasi di sektor pariwisata dan pengembangan resor terpadu, terutama di kawasan ekonomi khusus. Investasi ini juga membawa efek pengganda yang luas dan merangsang pertumbuhan di industri pendukung seperti perhotelan, restoran, ritel, hiburan, dan transportasi. Lihatlah pengalaman Singapura. Dalam tiga kuartal pertama setelah pembukaan Resorts World Sentosa (RWS) dan Marina Bay Sands (MBS) pada tahun 2010, pengeluaran tambahan oleh wisatawan yang mengunjungi Singapura khusus karena resor terpadu ini, menyumbang perkiraan nilai tambah nominal sebesar S$3,7 miliar, setara dengan 1,7% dari PDB nominal negara tersebut. Peningkatan aktivitas ekonomi ini diperkirakan telah menciptakan lebih dari 30.300 lapangan kerja tambahan di seluruh perekonomian selama periode tersebut (Kementerian Perdagangan dan Perindustrian Singapura, 2010). Legalisasi kasino kemudian menjadi solusi potensial dengan mengubah ekonomi bayangan menjadi sektor formal dan kena pajak, meningkatkan transparansi, kapasitas regulasi, dan pendapatan nasional dengan asumsi tata kelola yang efektif.

Taruhan Tinggi, Biaya Tinggi

Sementara prospek legalisasi kasino mungkin mengubah mimpi jackpot menjadi kenyataan, potensi sisi negatifnya melampaui perdebatan moral. Perjudian yang dilegalkan dapat menyebabkan eksternalitas negatif yang lebih besar dan menyebar, seperti kecanduan, kekerasan dalam rumah tangga, bunuh diri, kejahatan, dan hutang. Ini adalah biaya yang tidak tercermin dalam harga pasar, menyebabkan kerugian kesejahteraan bahkan jika PDB meningkat. Padahal, dikutip dari sebuah studi dari Universitas Illinois, di AS, di mana kasino sudah mapan, untuk setiap $1 pendapatan pajak kasino, masyarakat menanggung $3 dalam biaya untuk masalah sosial yang diciptakan oleh perjudian (John Kindt, 1994). Sementara kasino dapat meningkatkan pendapatan kotor, kontribusi bersihnya sering dilebih-lebihkan begitu biaya sosial jangka panjang diperhitungkan, menyoroti risiko pertumbuhan yang memiskinkan, di mana angka output naik tetapi kesejahteraan masyarakat memburuk. Analisis ekonomi dari Douglas M. Walker dalam "Casinonomics" memperkuat kekhawatiran ini menggunakan model Production Possibility Frontier (PPF) dan Indifference Curves (IC).

Pergeseran ke luar PPF dari PPF 1 ke PPF 2 mewakili peningkatan kapasitas suatu negara untuk berproduksi melalui legalisasi dan perluasan kasino. Pergeseran ini menunjukkan bahwa perekonomian sekarang dapat mengalokasikan lebih banyak sumber daya ke perjudian kasino, meningkatkan total output nasional. Namun, jika perekonomian menjadi terlalu terspesialisasi di sektor-sektor dengan eksternalitas berbahaya, maka kesejahteraan masyarakat secara keseluruhan dapat menurun. Dalam kasus ini, bahkan saat PPF bergeser ke luar, masyarakat bergerak dari kurva indiferensi yang lebih tinggi (IC 1) ke yang lebih rendah (IC 2), menunjukkan bahwa masyarakat menjadi lebih buruk meskipun ada pertumbuhan (Douglas M. Walker, 2013). Model ini menunjukkan risiko bahwa pertumbuhan yang didorong oleh perjudian tidak hanya dilebih-lebihkan dalam nilai ekonomi, tetapi juga berpotensi mengurangi kesejahteraan, terutama ketika dampak sosial jangka panjang diabaikan demi keuntungan ekonomi jangka pendek.

Selain itu, kasino legal dapat menggeser konsumsi produktif. Pengeluaran rumah tangga yang seharusnya untuk pendidikan, bisnis, atau tabungan, kini digunakan untuk berjudi. Dalam hal ini, daripada menjadi mesin pertumbuhan, mereka mungkin berfungsi sebagai mekanisme untuk mengalihkan pengeluaran dari ekonomi produktif ke ekonomi spekulatif, meningkatkan ketimpangan sambil memberikan kemakmuran yang dangkal. Lebih jauh, teori preferensi endogen, yang menyatakan bahwa preferensi individu terbentuk di bawah pengaruh struktur ekonomi, sosial, hukum, dan budaya lingkungan (Oxford, 2009), memperingatkan bahwa institusi seperti kasino tidak hanya melayani permintaan yang ada, tetapi secara aktif membentuk kembali preferensi. Seiring waktu, perjudian yang dilegalkan dapat menormalkan perilaku mencari risiko dan kecanduan, menciptakan biaya jangka panjang yang mungkin jauh melebihi keuntungan pendapatan jangka pendek.

Taruhan Besar, Belajar Lebih Besar

Saat Indonesia merenungkan kemungkinan legalisasi kasino, negara ini dapat melihat pengalaman dan rencana negara-negara dengan nilai budaya dan agama yang sama seperti Malaysia dan Uni Emirat Arab (UEA) yang telah mengadopsi pendekatan yang sangat selektif namun berdampak ekonomi terhadap perjudian legal. Di Malaysia, Resorts World Genting (RWG) tetap menjadi satu-satunya kasino berlisensi di negara itu dan telah menjadi salah satu pilar pariwisata domestik dan pendapatan fiskal. RWG memiliki sekitar 24,9 juta pengunjung pada tahun 2023, mencapai 86% dari tingkat sebelum pandemi, meningkat dari 22,2 juta pada tahun 2022 (Genting Malaysia, 2024). Sebelum covid, RWG menarik beragam pengunjung internasional, dengan kunjungan Malaysia dan Singapura sekitar 85%, sementara Indonesia sekitar 10% dan Cina 4% (The Edge Malaysia, 2024). Meskipun jumlah pengunjung tinggi, Malaysia telah mempertahankan batas yang jelas antara liberalisasi ekonomi dan urusan agama dengan melarang Muslim memasuki kasino, kebijakan yang diterapkan melalui pemeriksaan identitas wajib di pintu masuk. Pendekatan ini memungkinkan Malaysia meraih manfaat ekonomi sambil tetap menghormati norma agama mayoritas penduduknya.

Di sisi lain, UEA, dengan Wynn Al Marjan Island yang akan datang di Ras Al Khaimah, menandai langkah awal mereka ke industri perjudian. Resor terpadu mewah ini dijadwalkan dibuka pada tahun 2027. Dengan perkiraan investasi USD 5,1 miliar, resor ini memperkirakan pendapatan tahunan hingga USD 1,67 miliar hanya dari kasino (Inside Asian Gaming, 2024). Yang penting, mirip dengan Malaysia, akses hanya dibatasi untuk wisatawan asing, dengan warga negara UEA dilarang berdasarkan kebijakan nasional. Kedua studi kasus menunjukkan bahwa model kasino yang dibatasi secara geografis dan demografis dapat membuka manfaat fiskal tanpa menghancurkan nilai budaya dan agama. Bagi Indonesia, mengadopsi kerangka kerja yang mencakup zonasi ketat dan kontrol akses demografis mungkin dapat menghasilkan hasil yang serupa, mendapatkan manfaat ekonomi, menarik investasi, dan mendorong sektor pariwisata domestik.

Manfaat potensial dari legalisasi kasino di Indonesia terlalu signifikan untuk diabaikan. Di saat perjudian daring meningkat, menyedot triliunan rupiah ke dalam bayangan, dan negara bergumul dengan beban fiskal yang besar, legalisasi kasino menyajikan peluang yang meyakinkan. Ini menawarkan kesempatan untuk merebut kembali modal yang hilang, meningkatkan kinerja fiskal, dan menjadi mercusuar pengembangan pariwisata masa depan. Akan menjadi peluang yang terlewatkan, dan mahal, jika Indonesia membiarkan manfaat ini berlalu. Namun, Indonesia tidak boleh dibutakan oleh potensi keuntungan. Kurangnya kesiapan institusional, kapasitas regulasi, dan penegakan hukum untuk menerapkan kerangka legalisasi yang dikelola dengan baik dapat dengan cepat mengubah janji kemakmuran menjadi keadaan kecanduan dan ketidaksetaraan yang menyedihkan. Oleh karena itu, tantangannya tidak hanya terletak pada legalisasi, tetapi juga pada tata kelola. Dalam pilihan kebijakan berisiko tinggi ini, hadiah sudah di atas meja, tetapi apakah Indonesia siap untuk meraihnya?

Referensi

• The Edge Malaysia. (2024). Kunjungan ke Resorts World Genting Mungkin Pulih Sepenuhnya pada 2024, kata Maybank IB. Diperoleh dari theedgemalaysia
• DDTC News. (2024). [Artikel tentang APBD DKI Jakarta].
• Tempo. (2024). [Artikel tentang perputaran uang judi daring].
• Reuters. (2025). [Artikel tentang pendapatan pemerintah Indonesia].
• Kementerian Perdagangan dan Perindustrian Singapura. (2010). [Laporan dampak ekonomi resor terpadu].
• Kindt, J. (1994). Studi dari Universitas Illinois tentang biaya sosial perjudian.
• Walker, D. M. (2013). Casinonomics: Analisis Ekonomi Perjudian.
• Oxford. (2009). Teori preferensi endogen.
• Genting Malaysia. (2024). Laporan pengunjung tahunan.
• Inside Asian Gaming. (2024). Proyeksi pendapatan Wynn Al Marjan Island.